Erwägungen (Forts.)

4.

4.1.

Nach Art. 78 Abs. 1 BV sind die Kantone für den Natur- und Heimatschutz zuständig. Bei dieser Bestimmung handelt es sich um eine verfassungsrechtliche Zuständigkeitsnorm. Gemäss dem überwiegenden Schrifttum lässt sich daraus aber keine Bedeutung ableiten, die über eine deklaratorische Wirkung hinausginge; sie rufe die ohnehin gemäss Art. 3 und 43 BV gegebene Kompetenz der Kantone im Bereich des Natur- und Heimatschutzes in Erinnerung, enthalte aber keine konkreten inhaltlichen Vorgaben und direkt anwendbaren Schutzverpflichtungen für die Kantone im Bereich des Heimatschutzes (NINA DAJCAR/ALAIN GRIFFEL, in: Waldmann et al. [Hrsg.], Bundesverfassung, Basler Kommentar, 2015, Art. 78, N. 8 f.; ARNOLD MARTI, in: Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., 2014, Art. 78 N. 4; SIMONE WALTHER/FELIX WEBER, § 4 Nationales Recht, in: Ehrenzeller/Engeler [Hrsg.], Handbuch Heimatschutzrecht, 2020, S. 48). Vereinzelt wird dies bedauert und gefordert, dass es zeitgemäss erschiene, die Kantone zu gewissen Schutzleistungen zu verpflichten (vgl. JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY, Chapitre premier: Le fondement constitutionnel, les rapports droit fédéral/droit cantonal et la systématique de la LPN, in: Keller et al. [Hrsg.], Kommentar NHG, 2. Aufl., 2019, S. 11 und 20).  

4.2.

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann Art. 78 Abs. 1 BV auch als Aufforderung zum Handeln verstanden werden bzw. soll im Sinne eines Appells die Kantone zu Leistungen im Bereich des Natur- und Heimatschutzes anspornen (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1A.115/2001 und 1P.441/2001 vom 8. Oktober 2001 E. 2d mit Literaturhinweisen; BBl 1961 I 1109 f.). Gemäss der herrschenden Auffassung kann dem geltenden Verfassungsrecht jedoch im Wesentlichen nur entnommen werden, dass die Kantone mit Blick auf Art. 49 Abs. 1 BV das auf Art. 78 Abs. 2-5 BV gestützte Bundesrecht über den Natur- und Heimatschutz beachten müssen, in ihrem eigenen Zuständigkeitsbereich jedoch keinen verfassungsrechtlichen Verpflichtungen unterstehen (vgl. GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Kommentar, 2. Aufl., 2017, Art. 78, N. 3; AURÉLIEN WIEDLER, La protection du patrimoine bâti, 2019, S. 50 f.). Allerdings ist es die Aufgabe der Kantone, die zur Erhaltung schutzwürdiger Objekte notwendigen Rechtsgrundlagen zu schaffen und über die Unterschutzstellung im Einzelfall zu befinden (vgl. das Urteil des Bundesgerichts 1A.115/2001 und 1P.441/2001 vom 8. Oktober 2001 E. 2d mit Verweis auf BGE 121 II 8 E. 3a S. 15 und 120 Ib 27 E. 3c/dd S. 33). Insbesondere gilt das für die Erhaltung der Baudenkmäler regionaler und lokaler Bedeutung. Die Kantone sind zwar vom Bundesverfassungsrecht her frei, die Schutzvorkehren festzulegen und den Denkmalbegriff zu bestimmen (vgl. BGE 121 II 8 E. 3a S. 14 f.). Es erscheint aber fraglich, ob es ihnen auch zustände, von ihrer Kompetenznorm von Art. 78 Abs. 1 BV gar keinen oder nur einen minimalistischen Gebrauch zu machen und gänzlich auf wirksame Schutznormen zu verzichten oder ob das nicht der verfassungsrechtlichen Kompetenzzuweisung widersprechen würde. Insofern stellt sich vor allem die Frage der Bedeutung der einschlägigen staatsvertraglichen Verpflichtungen, insbesondere der Granada-Konvention.  

4.3.

Nach dem schweizerischen Verständnis bilden völkerrechtliche Verträge Teil der Rechtsordnung, ohne dass sie ins Landesrecht transformiert werden müssen (vgl. BGE 138 II 42 E. 3.1 S. 47). Nach dem Grundsatz des gemässigten Monismus hängt die innerstaatliche Geltung jedoch vom konkreten völker- und verfassungsrechtlichen Kontext ab (EPINEY, a.a.O., Art. 5 N. 77; TOBIAS TSCHUMI/BENJAMIN SCHINDLER, in: Ehrenzeller u.a. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl., 2014, Art. 5 N. 65 f.; ANDREAS R. ZIEGLER/KERSTIN ODENDAHL, in: Ehrenzeller u.a. [Hrsg.], a.a.O., Bundesverfassung und Völkerrecht N. 47). Die Granada-Konvention trat für die Schweiz am 1. Juli 1996 in Kraft und zählte damit bereits vor Erlass (18. April 1999) und Inkrafttreten (1. Januar 2000) der heutigen Bundesverfassung zur schweizerischen Rechtsordnung. Es erscheint daher nicht ausgeschlossen, Art. 78 Abs. 1 BV im Lichte des Völkerrechts auszulegen und bereits aus dem Verfassungsrecht eine dem Granada-Abkommen entsprechende Pflicht der Kantone zum Erlass damit übereinstimmender Schutznormen abzuleiten. Wie es sich damit verhält, kann jedoch offenbleiben, wenn davon ausgegangen werden kann, dass sich eine solche Pflicht ohnehin direkt aus dem Völkerrecht ergibt, was nachfolgend zu prüfen sein wird.

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